原標(biāo)題：飯店開業(yè) 不用消防部門發(fā)證了

飯店開業(yè) 不用消防部門發(fā)證了

--消防法起草人之一、北京市煒衡(沈陽)律師事務(wù)所高級合伙人曹剛談深化消防執(zhí)法改革

人民政協(xié)報 2019年08月20日第8400期

作者： 文 /本報記者；徐艷紅

近日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，針對中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》），邀請應(yīng)急管理部、國家市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志對意見進(jìn)行解讀，并回答了記者提問。

俗話說，水火無情，火災(zāi)一旦發(fā)生及蔓延,其損失就非常大。其實，消防是個很大的民生問題，這次為什么要出臺《意見》？改革的方向是什么?對公眾的影響有哪些?本報記者對話《中華人民共和國消防法》起草人之一、杭州保姆縱火案代理律師、北京市煒衡（沈陽）律師事務(wù)所高級合伙人曹剛，聽聽他怎么說。

事前審批為主的管理方式已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展了

記者：消防安全與群眾生活密切相關(guān)，正因 如此，近日，中辦、國辦印發(fā)《意見》引起公眾極大關(guān)注，請您談?wù)劄槭裁匆雠_《意見》，其背景是什么?

曹剛：《意見》 的出臺，從宏觀背景講，是為了貫徹黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。消防執(zhí)法要創(chuàng)新監(jiān)管方式，破除各種不合理的門檻和限制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。

從具體實踐層面看，說實話，以前消防部門權(quán)力是非常大的，消防執(zhí)法工作還存在審批難、執(zhí)法隨意、消防中介行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租等問題，與新時代新任務(wù)新要求已嚴(yán)重不相適應(yīng)。

一是事前準(zhǔn)入，存在高門檻、不合理門檻和限制的問題，消防檢查不過關(guān)，拿不到消防許可證就無法開業(yè);二是事中監(jiān)管過程中，隨意性、不規(guī)范執(zhí)法問題普遍存在，企業(yè)稍有違規(guī)或不合格就可能面臨巨額罰款或停業(yè)，尤其中小微企業(yè)往往提心吊膽，其影響還是相當(dāng)大的;三是事后的責(zé)任追究機(jī)制沒有建立，一旦出現(xiàn)亡人和較大社會影響的火災(zāi)事故，為了逃避問責(zé)，屬地管理和監(jiān)管部門難免輕描淡寫;為了減輕行政、刑事和民事等法律責(zé)任，直接責(zé)任者更是想方設(shè)法逃避推卸責(zé)任;缺少各方主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的倒查結(jié)論，受損單位、受害者即便訴諸法律，因取證舉證困難，常致維權(quán)者既耗精力也耗財力，身心疲憊。

此次《意見》的開頭部分，說到問題時很嚴(yán)厲，“消防執(zhí)法改革要堅持問題導(dǎo)向、源頭治理，從社會反映強(qiáng)烈的消防執(zhí)法突出問題抓起，全面改革消防監(jiān)督管理工作”，從這些就能看出中央的態(tài)度：要“堅決破除消防監(jiān)督管理中各種不合理門檻和限制，提升服務(wù)質(zhì)量;堅持放管并重、寬進(jìn)嚴(yán)管，把該放的權(quán)力充分放給市場”等等。

簡政放權(quán)，強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制

記者：此次消防執(zhí)法準(zhǔn)備怎么改革?改革的亮點是什么?

曹剛：這次是按照《意見》所說的“問題導(dǎo)向、源頭治理”來改的。首先是破除消防監(jiān)督管理中各種不合理門檻，也就是取消了原來以審批為主的管理方式，堅持寬進(jìn)嚴(yán)管，放管并重，加強(qiáng)和規(guī)范事中、事后監(jiān)管的執(zhí)法模式。這既是改革的思路也是此次改革最大的亮點。《意見》 的出臺對以往的消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)來說，是一次顛覆性或者說革命性的改革，對保障經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

怎么改?比如在簡政放權(quán)方面，對消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)檢測的消防技術(shù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、消防安全評估機(jī)構(gòu)來說，有著重大利好，他們只需要辦理營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營活動，不需要事先到消防部門辦理審批手續(xù)了;再如，各個公眾聚集場所如酒店、賓館、飯店、KTV歌廳、商場等商業(yè)網(wǎng)點，開業(yè)前也不必再申請消防安全檢查許可證件，他們只要作出其已符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)的承諾，就可投入使用、營業(yè);除保留了與人身安全直接相關(guān)的公共場所、住宅使用的火災(zāi)報警產(chǎn)品、滅火器、避難逃生產(chǎn)品等3種產(chǎn)品的準(zhǔn)入限制外，其它如消防水帶等13大類消防產(chǎn)品則全部放開準(zhǔn)入限制。

記者：門檻高不是更安全嗎，您卻稱現(xiàn)在的改革是革命性的，為什么?

曹剛：雖然準(zhǔn)入門檻降低了，但監(jiān)管方式也調(diào)整了，部門聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管取代了“保姆式、貼身式、突襲式”檢查，到企業(yè)檢查數(shù)量頻次減少了，但是監(jiān)管力度加強(qiáng)了，遵紀(jì)守法的情況納入企業(yè)信用體系，直接影響到企業(yè)至關(guān)重要的商譽(yù)，這是很有力的措施。

國務(wù)院于2019年1月開始推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，（監(jiān) 管部門在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開）的執(zhí)法方式?！半p隨機(jī)一公開”的好處，一是對市場監(jiān)管采取多個監(jiān)管主體共同行動的方式，可避免多部門對一個企業(yè)連轟帶炸式的執(zhí)法。以后，消防部門也被納入到了“雙隨機(jī)一公開”的市場監(jiān)管主體中來了。

二是“雙隨機(jī)一公開”建立了企業(yè)誠信檔案?！半p隨機(jī)一公開”是由國家市場監(jiān)管總局牽頭，對企業(yè)的檢查有目錄、有清單，要求各監(jiān)管主體將抽查檢查結(jié)果通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和全國信用信息共享平臺等進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法加大懲處力度，涉嫌犯罪的及時移送司法機(jī)關(guān)。而這個全國性的企業(yè)信用體系對公眾開放，任何人都可以在這里查到企業(yè)的真實信用信息，這對企業(yè)是個極大鞭策，督促企業(yè)必須自律，否則，商譽(yù)不良，寸步難行。

三是各監(jiān)管主體包括消防部門會制定出一些相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)和要求，企業(yè)對標(biāo)執(zhí)行即可，這是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。

四是建立了嚴(yán)格的火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制?！兑庖姟访鞔_提出，要強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)亡人或是有重大社會影響的火災(zāi)，要逐起組織調(diào)查，倒查.工程建設(shè)、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體的責(zé)任，嚴(yán)格追究屬地管理和部門監(jiān)管責(zé)任。這樣，就把火災(zāi)責(zé)任追究與各類主體履行消防安全職責(zé)結(jié)合起來了。

從企業(yè)落實消防安全職責(zé)，到部門聯(lián)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，再到違法行為懲處和信用記錄公示，最終到事故責(zé)任倒查追責(zé)，消防管理工作就形成了完整鏈條，鏈條上的每個環(huán)節(jié)都自覺做好各自消防安全職責(zé)，進(jìn)而就能推動社會整體消防安全處于良性向好狀態(tài)。

記者：這讓我想起了您代理的“杭州保姆縱火案”，遇難者家屬林生斌將綠城物業(yè)、杭州市消防局等9名被告訴至法庭，要求賠償近1.4億元，創(chuàng)下了國內(nèi)人身侵權(quán)損害索賠的最高紀(jì)錄。假設(shè)這樣的火災(zāi)事故倒查機(jī)制在此案之前就開始執(zhí)行的話，林生斌維權(quán)還會如此大費周折嗎?

曹剛：林生斌起訴了9個被告，因為他認(rèn)為這9個被告都沒有正確履行法定的消防安全職責(zé)。但起訴的過程非常艱難，因為那時，國家還沒有涵蓋各類社會主體的倒查追責(zé)規(guī)定和政策要求。現(xiàn)在不同了，有了法律根據(jù)和政策依據(jù)。如果之前就有這樣的火災(zāi)事故倒查機(jī)制，林生斌就不用個人聘請律師奔走呼號，去忍受精神上的折磨了，政府啟動的倒查機(jī)制就會給出事故結(jié)論，他憑借結(jié)論直接起訴賠償即可。

最迫切需要完善的就是火災(zāi)事故調(diào)查工作記者：對于消防執(zhí)法改革工作，您認(rèn)為還有哪些需要完善的地方?

曹剛：最迫切需要完善的就是火災(zāi)事故調(diào)查工作。因為在整個消防執(zhí)法體系中，除了行政許可審批外，就屬火災(zāi)事故調(diào)查引發(fā)的質(zhì)疑最多，爭議最大，對消防執(zhí)法隊伍形象不利，影響也最大，已到了非改不可的地步。

當(dāng)前群眾對火災(zāi)事故調(diào)查質(zhì)疑主要集中在四個方面：一是法律不健全。我國目前只有一部改革前公安部參考道路交通事故處理程序制定的部門規(guī)章，缺少有關(guān)相對人、權(quán)利告知、證據(jù)、回避、調(diào)查取證、檢驗鑒定、聽證和救濟(jì)渠道等程序法方面的保障。二是對火災(zāi)當(dāng)事人合法權(quán)益保護(hù)不足，火災(zāi)調(diào)查結(jié)論只找原因，不分責(zé)任，不查損失，導(dǎo)致受害人索賠難。三是執(zhí)法過程不公開透明。執(zhí)法過程、火災(zāi)事故調(diào)查人員、過程、證據(jù)、理由等都秘不示人，“暗箱操作”“猜猜看”的質(zhì)疑聲始終沒有得到消除。四是缺乏有效法律救濟(jì)渠道，火災(zāi)當(dāng)事人對調(diào)查結(jié)果有異議,既不能復(fù)議也不能起訴，部門規(guī)章設(shè)定的火災(zāi)復(fù)核行政程序，當(dāng)事人申請起來困難重重，無法得到有效的法律保護(hù)。

《意見》提出的改革措施，最終都是為了實現(xiàn)增強(qiáng)全社會火災(zāi)防控能力?；馂?zāi)事故倒查既是消防執(zhí)法改革具體措施，也是實現(xiàn)消防執(zhí)法改革目標(biāo)的保障手段，所以，我建議在消防執(zhí)法改革具體實施階段，要抓緊完善立法，實行火災(zāi)調(diào)查公開透明，充分尊重火災(zāi)當(dāng)事人知情權(quán)，聽取當(dāng)事人發(fā)表意見觀點，擴(kuò)大當(dāng)事人法律救濟(jì)渠道，以提高火災(zāi)事故的公正性;同時加大對火災(zāi)事故調(diào)查人才的培養(yǎng)力度，引入第三方中立機(jī)構(gòu)參與火災(zāi)調(diào)查，以提高火災(zāi)調(diào)查的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

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